მიწა და კანონმდებლები

პარლამენტის რეგლამენტის დარღვევით უარყოფილი ერთი საკანონმდებლო წინადადების შესახებ 16 აპრილს საქართველოს პარლამენტს საკანონმდებლო წინადადებით მივმართეთ, რომელიც „სასოფლო - სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ“ კანონში ცვლილებებისა და დამატებების შეტანას, კონკრეტულად კი, უცხოელების მიმართ სასოფლო-სამეურნეო მიწების შეძენისას რამდენიმე შეზღუდვის დაწესებას ითვალისწინებს. საქართველოს პარლამენტის აგრარულმა კომიტეტმა იგი 16 მაისს საკომიტეტო სხდომაზე განიხილა. სტატია სწორედ ამ სხდომას შეეხება, თუმცა მის სამართლებრივ შეფასებამდე აუცილებელია საკანონმდებლო წინადადების შინაარსის მოკლე მიმოხილვა. 26.06.2012-მდე საქართველოში უცხოელის მიერ სასოფლო-სამეურნეო მიწის შეძენა აკრძალული იყო. თუ იგი სასოფლო-სამეურნეო მიწას მემკვიდრეობით საკუთრებაში მიიღებდა, მას მიწა 6 თვის განმავლობაში საქართველოს მოქალაქეზე უნდა გაესხვისებინა. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2012 წლის 26 ივნისის პლენუმის გადაწყვეტილებით მსგავსი აკრძალვა ძალადაკარგულად ითვლება. არსებითია, რომ სწორედ საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილების სამოტივაციო ნაწილის მიხედვით იგი არაკონსტიტუციურად თვლის უცხოელთათვის სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ფლობის ბლანკეტურ, ანუ სრულ აკრძალვას და არა ამ უფლების შეზღუდვას. ამიტომაც ისეთი საკანონმდებლო რეგულირება, რომელიც გარკვეულ შეზღუდვებს აწესებს უცხოელთა მიერ სასოფლო-სამეურნეო მიწის შეძენისას, სასამართლოს აღნიშნულ გადაწყვეტილებას არ ეწინააღმდეგება. საკანონმდებლო წინადადებაში აღნიშნულია, რომ მიწა არის შეუცვლელი, გაუმრავლებელი და „ამოწურვადი“ (შეზღუდული) რესურსი. (BVerfGE 21, 73). თანამედროვე მსოფლიოში მოსახლეობის მუდმივ ზრდასთან და შესაბამისად სოფლის მეურნეობის პროდუქტებზე მოთხოვნის მატებასთან ერთად მცირდება დაუმუშავებელი მიწის სავარგულები და აქედან, გამომდინარე, იწურება რესურსიც. ამიტომაც მიწის განუსაზღვრელი ოდენობით გასხვისება უცხოელებზე ქვეყნის სასიცოცხლო ამოცანებთან და საზოგადოებრივ ინტერესთან შეუთავსებელია. ამ ყოველივეს ფონზე აღსანიშნავია, რომ საქართველოში მცხოვრები მეურნე, გლეხი ფინანსურად არაკონკურენტუნარიანია, იმ სასოფლო-სამეურნეო მიწის შეძენის მსურველთან შედარებით, რომელიც საქართველოში უცხოეთიდან მასობრივად შემოდის. ამიტომაც კანონპროექტის მიზანია უცხოელისთვის შექმნას განსაკუთრებული რეგულირება სასოფლო-სამეურნეო მიწის შეძენასთან დაკავშირებით. სასოფლო-სამეურნეო მიწის გასხვისება ყოველთვის უნდა იყოს სახელმწიფოს მიერ კონტროლირებადი პროცესი. კანონმდებლის მიერ მიღებულ ასეთ შესაძლო დიფერენციაციას, არათანაბარ მოპყრობას აქვს ლეგიტიმური მიზანი - საკუთარ მოქალაქეებზე ზრუნვა. ეს რეგულირება, მართალია, ჩარევაა უცხო ქვეყნის მოქალაქეთა საკუთრების შეძენის უფლებაში, (კონსტიტუციის 21 მუხლის პირველი პუნქტი) მაგრამ იგი მართლდება აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროებით, კერძოდ კი საკუთარ მოქალაქეთა კეთილდღეობაზე ზრუნვით. „საკუთრებას სოციალურ სახელმწიფოში, მესაკუთრის კერძო ინტერესების დაკმაყოფილების პარალელურად, აქვს სოციალური ფუნქცია. სამართალი ვერ იქნება გულგრილი საკუთრების სოციალური დატვირთვისადმი, რადგან სწორედ აქ მჟღავნდება საკუთრების მიერ შესასრულებელი ფუნქცია და ამოცანა, მისი ადგილი, როლი და მნიშვნელობა. ამიტომ სოციალური და სამართლებრივი სახელმწიფო ერთიანად მოითხოვს როგორც კერძო საკუთრების თავისუფლებას, ისე მისი შეზღუდვის აუცილებლობას საჯარო მიზნებისთვის“. (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 7 ივლისის გადაწყვეტილება N 1/2/384, საქართველოს მოქალაქეები – დავით ჯიმშელეიშვილი, ტარიელ გვეტაძე და ნელი დალალიშვილი – საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ) კანონმდებელს აქვს იმის საფუძველი, რომ მიწა გასხვისებისგან უფრო „დაცულად“ განიხილოს, ვიდრე სხვა მატერიალური ღირებულებები. სახელმწიფოებრიობის პრინციპთა კონტექსტში მიწის ასეთ მაღალ რანგში აყვანა კი კანონმდებელს აძლევს იმის შესაძლებლობას, რომ თავისი ქვეყნის მოქალაქეების, საზოგადობის, საჯარო ინტერესის სასარგებლოდ და მიწის სოციალური დანიშნულების ხასიათიდან გამომდინარე ისე შეუზღუდოს უცხოელს ამ სიკეთით სარგებლობის უფლება, რომ საკუთრების უფლების არსი არ დაირღვეს. გერმანიის საკონსტიტუციო ფედერალურმა სასამართლომ თავის ერთ-ერთ გადაწყვეტილებაში (BVerfGE 21, 37 [82]) განმარტა: „იმ გარემოებიდან გამომდინარე, რომ მიწა არ ექვემდებარება გამრავლებას და შეუცვლელია, აკრძალულია მისი გამოყენების სრულად მინდობა და დათმობა თავისუფალი ძალების განუსაზღვრელი თამაშისა და ცალკეული პირის შეხედულებისთვის. სამართლიანი სამართლებრივი და საზოგადოებრივი სისტემა მოითხოვს მიწის მიმართ საზოგადოებრივი ინტერესების მეტად გათვალისწინებასა და გამოხატვას, ვიდრე სხვა ქონებრივი სიკეთეების შემთხვევაში“. „არც სახალხო-სამეურნეო მოსაზრებიდან და არც მისი სოციალური მნიშვნელობიდან გამომდინარე, არ შეიძლება მიწა ავტომატურად გაუთანაბრდეს სხვა ქონებრივ სიკეთეებსა და ღირებულებებს, სამართლებრივ ბრუნვაში კი იგი ვერ იქნება მიჩნეული და მიღებული, როგორც სხვა ყველა უძრავი საქონელი“(BVerfGE 21, 73). მართალია, ამ საკანონმდებლო წინადადების შინაარსსა და პრინციპებზე საუბარი ცოტა გამიგრძელდა, მაგრამ სხვაგვარად აგრარული კომიტეტის სხდომის შეფასება რთული იქნებოდა. უნდა დავიწყო იმით, რომ ორი რამ არის ძალიან სამწუხარო: პირველი ის, რომ ამ სხდომაზე ხსენებული საკანონმდებლო წინადადება უარყვეს. მეორე, და უფრო მნიშვნელოვანი კი ისაა, თუ რაოდენ არაკომპეტენტურია სამართლებრივ საკითხებში აგრარული კომიტეტი, და სამინისტროთა, კერძოდ კი ეკონომიკის სამინისტროს წარმომადგენლები. აქედან გამომდინარე, ვფიქრობ საკმაოდ სამართლიანად იქმნება წარმოდგენა, რომ ამ სფეროში ადამიანური რესურსის ძალიან მწვავე უკმარისობას განვიცდით. უპირველესად აღვნიშნავ, რომ საქართველოს პარლამენტის აგრარული კომიტეტში მოწვეულ სხდომაზე უკლებლივ ყველა პირი, მათ შორის კომიტეტის წევრები, სამინისტროთა წარმომადგენელები თანხმდებოდა იმაზე, რომ საკანონმდებლო წინადადებით შემოთავაზებათა პრინციპები სწორია, და აუცილებელია დაწესდეს შეზღუდვა, თუმცა შეზღუდვის კონკრეტული სახეები საკამათოა, და ისინი უნდა დაიხვეწოს. განხილვის პირველ ეტაპზე, ჩანდა რომ საკანონმდებლო წინადედება, თუ იგი პრინციპულად მისაღებია, დაკმაყოფილებული უნდა ყოფილიყო და დასახვეწად და შემდგომში პარლამენტისათვის წარსადგენად იგი აგრარულ კომიტეტს, როგორც წამყვან კომიტეტს, პარლამენტისათვის უნდა წარედგინა. მაგრამ რეგლამენტის არცოდნამ სხვა რაღაც გამოიწვია... სავალალოა, რომ კომიტეტის აპარატსა და მის თავმჯდომარეს ერთმანეთისაგან საკანონმდებლო წინადადება და საკანონმდებლო ინიციატივა ვერ გაურჩევია. ეს კომიტეტის სხდომამდე რომ გამხდარიყო ცნობილი, საკანონმდებლო წინადადების ბედი სხვაგვარი იქნებოდა. კომიტეტის თავმჯდომარის გადაწყვეტილებით, მიუხედავად იმისა, რომ იგი ეთანხმებოდა წინადადებით წარმოდგენილ პრინციპებს, მისი დასკვნითი სიტყვის ჩანაწერიდან ვკითხულობთ: „წარმოდგენილი საკანონმდებლო წინადადება იქნას უარყოფილი, იმის გათვალისწინებით, რომ საკითხი არის დასახვეწი და უფრო მრავალმხრივად შესასწავლი“. პარლამენტის რეგლამენტის 150-ე მუხლის მესამე პუნქტით: „საკანონმდებლო წინადადება შეიძლება წარდგენილ იქნეს კანონპროექტის ანდა მოსამზადებელი კანონპროექტის ძირითადი პრინციპების ან კონკრეტული წინადადებების სახით.“ ამავე მუხლის მე-6 მუხლით კი: „თუ საკანონმდებლო წინადადება წარდგენილია მოსამზადებელი კანონპროექტის ძირითადი პრინციპების ან კონკრეტული წინადადებების სახით და წამყვანმა კომიტეტმა მისაღებად ცნო იგი, კომიტეტი პარლამენტის ბიუროსთან შეთანხმებით, განსაზღვრულ ვადაში შეიმუშავებს კანონპროექტს და ამ რეგლამენტით დადგენილი წესით გადასცემს ბიუროს“. ნებისმიერი არაიურისტი, ყოველგვარი განმარტების გარეშეც კი ამ ნორმებიდან ამოიკითხავს, რომ თუ კომიტეტი საკანონმდებლო წინადადების პრინციპებს ეთანხმება, სწორად კომიტეტმა უნდა „დახვეწოს და მრავალმხრივად შეისწავლოს“ საკითხი. კომიტეტის მიერ საკანონმდებლო პრინციპების მოწონება არის წინადადების დაკმაყოფილების და არა მისი დაუკმაყოფილებლობის საფუძველი. ამ კონკრეტულ შემთხვევაში კი აშკარაა, რომ პირიქით მოხდა. ამით კი კომიტეტის მიერ დაირღვა პარლამენტის რეგლამენტის 150-ე მუხლის მე-3, მე-4 და მე-6 პუნქტები. განვმარტავ, რომ პარლამენტის რეგლამენტის 145-ე მუხლის მე-4 პუნქტით „თუ კანონპროექტი იწვევს სხვა საკანონმდებლო აქტში ცვლილების შეტანას, მას უნდა დაერთოს შესაბამისი პროექტი ამ საკანონმდებლო აქტში ცვლილების შეტანის შესახებ და ისინი წარდგენილი უნდა იქნეს საკანონმდებლო პაკეტის სახით“. კომიტეტის თავმჯდომარისა და ეკონომიკის სამინისტროს მხრიდან ამ კონკრეტული საკანონმდებლო წინადადების უარყოფისა და კრიტიკის საგანი კომიტეტის სხდომაზე საკანონმდებლო პაკეტის არარსებობა იყო. მართალია, საკანონმდებლო წინადადებას არ აქვს რეგლამენტით მსგავსი მოთხოვნა დაყენებული, და ფორმალურად მათი ასეთი მოთხოვნა სრულ არაკომპეტენტურობას ამტკიცებს, მაგრამ მაინც უნდა ითქვას, რომ აღნიშნული საკანონმდებლო წინადადება არ იწვევს არც ერთ სხვა საკანონმდებლო აქტში ცვლილების შეტანას. მიუხედავად ამისა, რომ საკმაოდ მიმძიმს, უნდა ითქვას, რომ ჩემი ქვეყნის პარლამენტის კომიტეტის თავმჯდომარემ და ეკონომიკის სამინისტროს წარმომადგენლებმა გარდა იმისა, რომ პარლამენტის რეგლამენტს არ იცნობენ, არ იციან კანონის წაკითხვისა და გაგების მარტივი მექანიზმი. მაგალითად, ის რომ საკანონმდებლო წინადადებაში მითითებული „კანონიერად მყოფი“ ან „აგრარული განათლება“, ან კიდევ სხვა ტერმინი, სხვადსხვა კანონშია განმარტებული და არ შეიძლება მიუხედავად მათი მოლოდინისა ყველაფერი ერთი და იმავე კანონით განიმარტებოდეს, ან კიდევ საკანონმდებლო წინადადებაში მითითებული კომისიის შესახებ, ამავე კანონში ვერ ეწერება, იგი სამინისტროს დებულებით უნდა დარეგულირდეს. გარდა ამისა, საკმაოდ საკამათოა აგრარული კომიტეტის გადაწყვეტილების მე-2 ნაწილიც: ეთხოვოს საქართველოს მთავრობას, უმოკლეს ვადაში, მიღებულ იქნას ზომები საკანონმდებლო ინიციატივის წარმოსადგენად უცხოელების მიერ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწების შეძენაზე დროებითი მორატორიუმის გამოცხადებასთან დაკავშირებით. ჩნდება კითხვა, რატომ სთხოვს პარლამენტის აგრარული კომიტეტი მთავრობას იმას, რისი განხორციელების უპირველესი კომპეტენციაც მას აქვს? არის საკითხები, რომლის ინიცირების უფლებაც საქართველოს პარლამენტში მხოლოდ საქართველოს მთავრობას აქვს, მაგრამ აღნიშნული საკითხი ასეთი რეგულირების სფეროს არ წარმოადგენს. დასმულ შეკითხვაზე პასუხი შეიძლება ორგვარი იყოს, პირველი - ისევ და ისევ კომიტეტის სამართლებრივი არაკომპეტენტურობა და მეორე, პარლამენტის პოლიტიკური სისუსტე, პოლიტიკური გადაწყვეტილების მიღების შიში... მაგრამ, მაინც ვიტოვებ იმედს... რადგან ამ და სხვა საკანონმდებლო წინადადების ან უკვე გაყიდული და კიდევ გასაყიდი ჩვენი ქვეყნის მიწების ხარჯზე ალბათ საქართველოს პარლამენტიც და სამინისტროც, ადრე თუ გვიან, ისწავლის ნორმათა ისეთ განმარტებას, რომელიც ელემენტარულ სამართლებრივ პრინციპებზე იქნება აგებული.